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预包装食品标签瑕疵问题探析

阅读提示
预包装食品标签是预包装食品的外在标识,反映预包装食品一定的特性,包括预包装食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物,既是消费者选择预包装食品的参考,也是行政执法部门日常食品安全管理的重要内容。为规范预包装食品标签,《食品安全法》及其实施细则、《预包装食品标签通则》等相关标准均对其作出了明确、具体的规定。在对违反预包装食品标签管理行为的规制上,2015年版的《食品安全法》较2009年版《食品安全法》明显加大了行政处罚的力度,但同时又增加了预包装食品标签瑕疵责任的例外规定。由于对预包装食品标签的瑕疵责任认识不一,在适用相关条款时经常出现当事各方各执己见的现象,产生了大量的消费争议,基层行政执法部门在执法监管中也存在困惑。本文就如何破解预包装食品标签瑕疵导致的执法监管困境进行了分析。

一、预包装食品标签法律适用问题
对于预包装食品标签违法违规行为的法律责任,修订后的《食品安全法》有两个方面的变化。
(一)处罚力度明显加大
2009年版《食品安全法》第八十六条规定:“违法生产经营的食品货值金额不足一万元的,并处二千元以上二万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额二倍以上五倍以下罚款。”2015年版《食品安全法》第一百二十五条第一款则规定:“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的,并处五千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。”
(二)新增食品标签瑕疵的规定
2015年版《食品安全法》第一百二十五条第二款规定:“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正;拒不改正的,处二千元以下罚款。”
关于食品标签瑕疵的规定体现了行政处罚宽严相济、过罚相当的原则,但由于条款比较原则、笼统,缺乏统一、权威的认定标准,增加了具体适用的难度。例如,某区市场监管局在市场检查中发现,一家公司未在其生产的大米包装上标明产品为“一级大米”或“二级大米”。根据大米生产的国家标准,生产者在产品包装上必须标注“一级大米”或“二级大米”,这是强制性规定要求。执法机关主张当事人的行为应适用《食品安全法》第一百二十五条第一款的规定进行处罚,当事人则引用该条第二款的规定,认为未标注“一级大米”或“二级大米”属于食品标签瑕疵,不影响食品安全也不会误导消费者,行政机关应先责令其整改,而不能直接给予罚款的行政处罚。
现行《食品安全法》施行以来,许多职业打假人以预包装食品标签方面存在的问题向生产经营者进行索赔,一旦其要求无法得到满足即向行政执法机关投诉举报,牵扯了行政执法机关大量精力。不同法院在司法裁判中,对食品标签瑕疵的理解并不一致,甚至同一类型的案件出现了截然相反的裁判结果。可以预见,随着《食品安全法》的贯彻执行,法院受理的此类案件数量还将不断上升。

二、预包装食品标签瑕疵问题情形界定
(一)构成要件
根据《食品安全法》第一百二十五条第二款的规定,笔者认为界定食品标签瑕疵首先要排除影响食品安全、对消费者造成误导的情形,同时还应当具备三个条件。
1.标签的内容齐全。依照法律法规和相关标准中的强制性规定,预包装食品的标签中应标注的事项全部标注,没有出现漏标、少标事项。如《食品安全法》第六十七条所要求标注的8个方面的事项一项都不能少。
2.标签的内容真实。标签上所标注的事项必须客观、真实,不得含有虚假内容,比如不得对食品的制作工艺、功能、适用对象等方面进行毫无根据、不符合实际的虚假宣传,以诱导消费者选购。
3.标签的内容合法。必须严格执行国家相关的法律、法规、规章的禁止性规定,如国家明令禁止使用的添加剂则不得在标签上标注。
(二)具体情形
参考《食品安全法》修订前上海市食品药品监督管理局对预包装食品标签标注不符合法定要求分类处置的规范性文件,常见预包装食品标签瑕疵情形包括10类。
1.预包装食品标签文字使用中出现错别字,但该错别字不产生错误理解。例如,“营养成分”标注为“营养成份”。
2.预包装食品标签文字使用繁体字,该繁体字不产生错误理解,但不符合《简化字总表》《现代汉语通用字表》等规定。例如,“蛋白质”标注成“蛋白質”。
3.预包装食品标签符号使用不规范,但该不规范符号不产生错误理解。例如,《食品安全国家标准预包装食品标签通则》“GB7718-2011”标注成“GB7718/2011”。
4.预包装食品标签营养成分表数值符合检验标准,但数值标注时修约间隔不规范。例如,在食品标签营养成分表中标注“能量964.5千焦、蛋白质4.25克、饱和脂肪酸15克、钠41.6毫克”,不符合《预包装食品营养标签通则》(GB28050-2011)规定中能量、蛋白质、饱和脂肪酸、钠的修约间隔分别为1、0.1、0.1、1的要求。
5.预包装食品标签营养成分表标示单位不规范,但是不规范标注不会产生错误理解。例如,将食品标签营养成分表中“能量”的标示单位“千焦(kJ)”标注成“KJ”。
6.预包装食品标签没有使用食品添加剂在国家标准中的通用名称,而不规范使用了食品添加剂的俗称但该不规范标注不会产生错误理解。例如,将“碳酸氢钠”标注成俗称“食用碱”。
7.预包装食品标签上生产日期、保质期标注为“见包装某部位”,但未能准确标注在某部位的。例如,预包装食品标签上标注“生产日期见产品包装顶部”,但实际标注在产品包装底部。
8.预包装食品标签上“净含量”等强制标示内容的文字、符号、数字高度小于规定,外文大于相应的中文,但该不规范标注不会产生错误理解。
9.预包装食品标签上净含量的标示单位为“Kg”,不符合标准的“kg”标注规定。例如,将“lkg”标注为“1000g”。
10.预包装食品标签标注的食品名称不规范,当国家标准、行业标准或地方标准中已规定了某食品的一个或几个名称时,标签上标注的食品名称没有选用其中的一个或等效的名称,但该不规范名称不会产生错误理解。

三、如何解决预包装食品标签瑕疵执法难题
食品安全管理是当前基层市场监管部门的一项重要工作,准确理解、精准运用食品安全法律法规是控减行政争议、提高监管效能、树立部门形象的必然要求。针对目前预包装食品标签瑕疵缺乏明确认定标准产生的不利影响,笔者认为相关部门应尽快研究加以解决。
(一)完善法律法规规定
相关部门应当积极向立法机关反映基层在预包装食品标签监管中存在的突出问题,推动立法机关修订《食品安全法实施条例》等法规规章,对预包装食品标签瑕疵的情形作出明确具体、可操作性强的规定,避免法律条文适用争议。
(二)出台司法行政解释
一方面,最高人民法院出台相关的司法解释,或者通过编发典型案例等方式指导下级法院审理类似案件,统一裁判尺度。另一方面,由国家食品药品监督管理部门作出相关行政解释,指导基层市场监督管理部门有序、有效地开展预包装食品标签的管理工作。
(三)统一自由裁量尺度
在相关法律法规、司法解释、行政解释出台前,各地市场监管执法部门应结合本区域实际情况,认真开展调查研究,全面梳理预包装食品标签方面存在的问题,制定出台相应的规范性文件,统一此类案件的执法尺度,避免实际工作中执法监管人员自由裁量过于随意,行政处罚畸轻畸重的现象。
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